为了实现到2020年现有标准下贫困人口摆脱贫困这一宏伟目标，国家能源局和国务院扶贫开发领导工作小组办公室于2014年10月印发了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，计划用6年时间开展光伏发电产业扶贫工程，分别通过分布式光伏发电系统、开展光伏农业来带动贫困人口增收脱贫。

光伏扶贫的运行机制

光伏扶贫是由政府、企业或贫困户出资，在贫困户空闲的屋顶上安装光伏发电系统，或在贫困地区荒山、荒坡、河滩等未利用的土地上建设光伏电站。电站运营可以解决用电问题、增加贫困户的收入，还可助推新能源产业发展，为精准扶贫寻找一个可持续发展的途径。贫困户的收入来源主要是发电补贴、电费节约、售电收入或村集体售电收益分配等。换言之，农户是通过光伏发电的直接收入或间接收益分配实现收入增加。

光伏扶贫承载着改善贫困户生活、扩大光伏市场，促进光伏农业发展的期冀。部分贫困地区电力供应紧张，电费是贫困农户生活支出的一部分。光伏扶贫可以满足贫困户自用电力，减轻用电负担，获得售电收入和补贴。光伏替代火电或柴草还可节约资源，改善农户生活质量、生态环境。2012年后我国光伏产业产能过剩问题开始凸显，光伏扶贫政策的推行可以实现光伏产业和农村资源的有效结合，进一步拓展渔光互补、光伏农业等光伏应用新领域，可以扩大光伏产品的需求。将光伏农业纳入光伏扶贫工程中，借助光伏扶贫的相关优惠政策，一方面可以促进光伏农业的发展，提高贫困地区农业生产力，另一方面能够充分利用贫困地区的劳动力、土地等，为农村贫困人口创造更多的就业机会和收入来源。

光伏扶贫的实践模式

光伏扶贫在实践中并无统一模式，不同地区发展出不同的项目类型和投资模式。

光伏扶贫的项目类型主要有四种：户用光伏发电扶贫，利用贫困户屋顶、院落建设3千瓦-5千瓦的分布式发电系统，产权和收益归贫困户所有。贫困户自发自用，发电盈余还可直接上网;村级光伏电站扶贫，以村集体为建设主体、利用村集体土地建设100千瓦-300千瓦的小型电站，产权归村集体所有，收益由村集体和贫困户按比例分配;集中式地面电站扶贫，利用荒山荒坡建设1万千瓦以上的大型地面光伏电站，产权归投资企业所有，之后企业捐赠部分股权，由当地政府将此部分股权收益分配给贫困户;光伏农业，利用农业大棚、渔光一体等现代农业设施建设光伏电站，贫困户可通过收取土地租金或参与项目分红等方式从中得到收益，当地贫困劳动力还可在光伏电站参与种植务工，取得劳务工资性收入。

光伏扶贫的投资模式，可归纳为三类：一是完全由政府财政资金解决初始投资;二是由政府财政资金负担一部分，其余部分由企业或者贫困户负担;三是由政府、企业、贫困户三方负责。

光伏扶贫的问题导向

第一，光伏扶贫依赖补贴，表现为投资依赖补贴与收益依赖补贴。无论是用户光伏3万元-5万元的投资，还是投资额度更高的村级光伏电站、光伏农业项目，大部分需要省财政、市县财政资金补贴建设。若大范围推行，投资资金不足是一个大问题。收益依赖补贴，以3千瓦的用户光伏发电系统为例，一年净收益估计为2700元，其中2100元来自国家发电补贴，如果没有政府补贴，3千瓦的扶贫电站实际上给贫困户带来的年净收益只有600元。

第二，弃光率高，并网难。近几年我国新能源产业迅猛发展，而传统能源发电规模并未减少，随着光伏发电项目的增加，新增发电量不能完全消纳。而且，光伏系统由于受制于光照条件，天然存在发电量不稳定的特征，电网经营单位出于安全考虑，可能以此为由限制光电，引发弃光限电现象。

第三，后期管护不确定。光伏发电系统中的组件和逆变器两大构件是决定电站寿命和发电效率的关键部件，其后期管护与建设同等重要，是光伏扶贫项目持续运行的重要保障。目前，集中式电站和分布式电站都存在后期维护成本高、实施困难的隐忧。

第四，利益分配机制需合理。用户发电系统收益都归贫困户所有，但部分地区贫困户需要用收益来偿还成本，贫困户拿到的收益实际上很低。村级电站发电收益由村集体和贫困户按比例分配，这种政策建议一是容易导致非贫困户的不满，二是难以保证贫困户得到收益。

光伏扶贫的路径选择

第一，科学推广光伏扶贫。在电力产能过剩背景下光伏扶贫应以保障贫困地区的电力需求为主。在项目建设前期综合考虑贫困地区的电力供应和光照资源情况，减少弃光严重地区光伏电站的建设指标，在光照资源丰富且电力需求大的地区逐步扩大光伏扶贫项目的建设范围。

第二，鼓励更多主体参与光伏扶贫项目。为了解决光伏扶贫投资资金不足问题，应不断创新企业参与机制和信贷融资机制，探索更好的投资模式。比如，鼓励民营企业参与试点建设或进行股权投资，吸引社会资金;鼓励基金公司参与光伏扶贫项目投资，由村集体或农户负责后期管护，收益由基金公司和贫困户分享等。

第三，探索光伏农业新模式。光伏农业的优势在于“电力+农产品”的双重盈利模式，为了促进光伏农业发展、实现惠农扶贫目标，建议政府以税收优惠政策，鼓励企业创新光伏农业，一方面探索降低造价成本，一方面探索上面建光伏，下面搞种植、养殖或休闲观光农业的“智能光伏+科技农业”模式，通过提高土地综合利用率，创新“光伏农场”，实现清洁环保能源与农业发展的有机结合。

第四，制订合理收益分配方案。光伏扶贫项目中的村级光伏电站、集中式地面电站，因为涉及集体资产、企业初始投资资金等因素，发电并网后的收益分配是关键问题，如果不能妥善解决，一是可能无法实现扶贫目标，二是可能挫伤投资主体积极性。为了避免出现不同主体利益受损的局面，制订兼顾贫困户、运维费用、集体收益或企业收益的合理分配方案至关重要。

第五，加快运维人员培养。光伏电站一经安装，后期运维便是决定其收益的关键，因此，组建维护团队是光伏扶贫可持续发展中的重要因素。光伏组件的日常保洁可以聘用贫困群众进行管护，但是组件、逆变器出现故障时便需要专业技术人员来解决，建议在安装村级光伏电站、集中式地面电站的贫困地区，及早培训一支维护队伍。(本文系国家社科基金项目“产业扶贫的实施进程及脱贫绩效研究”的阶段性成果;项目编号：17BJY111)