【无所不能 文|曹璐佳 汤雨 王进】
6月1日，国家发改委、财政部、国家能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(因落款日期为5月31日，业内简称为“531新政”或“光伏新政”)。通知规定除5月31日前并网的电站，暂停安排2018年普通光伏电站指标，原不需要指标的工商业屋顶分布式项目及居民户用项目改为10GW的规模指标，同时将新投运项目上网电价统一降低0.05元/千瓦时。
对于“531新政”的发布，行业预期与准备不足。补贴、规模及时间点的新规对于目前仍严重依赖政策生存的光伏发电行业的影响可以说是致命的，悲观情绪迅速蔓延至整个行业，资本市场率先反应。
在“531新政”出台后，光伏上市企业股票大面积飘绿，光伏相关股份连续下跌，大部分光伏企业股票腰斩，一周内市值损失超过3000亿元。光伏相关产品价格急剧下挫，许多厂家被迫减产停产，关停产能资产超过2000亿元。许多光伏企业迅速召开紧急会议，讨论对新政的解读及应对策略。
近年来，中国光伏行业发展迅速，产能迅速扩大，技术不断创新，形成了完整的产业链条，在全球市场中占据着主导地位。此次“531新政”将国内光伏电站规模压制到2017年规模的一半左右，国内光伏制造业将会出现严重的产能闲置，产能与就业都将受到重创，业内普遍担心中国光伏产业能否保持全球领先优势，同时也怀疑能否达成国内能源转型的目标。一时间，专家学者及业内对“531新政”颇多非议和争议。
发展太快，政策出台无奈
“531新政”发布的无奈之一是国内光伏产业发展太快，导致并网消纳困难。2017年，我国光伏发电新增装机规模居可再生能源之首，达到53GW之多;2017年12月底，全国光伏发电装机量达到约130GW。
放眼全球，我国53.6%的增长幅度，已连续5年居世界第一，累计装机量也连续3年位居全球首位。不仅如此，2017年我国多晶硅产量24.2万吨，同比增长24.7%;硅片产量87GW，同比增长34.3%;电池片产量68GW，同比增长33.3%;组件产量76GW，同比增长31.7%。光伏产业链各环节生产规模全球占比均超过50%，继续保持全球首位。
但是，光伏高产能地区的电力需求并未跟上产能的增加，远距离输电通道仍处于建设中，导致大量光伏发电无法并网消纳，弃光限电的现象屡屡发生。数据显示，2016年，西部地区平均弃光率达到20%。2017年有所好转，全国弃光电量达73亿千瓦时，弃光率6%，同比下降4.3个百分点;西部五省平均弃光率14.1%，弃光主要集中在西北、华东和东北地区(参见图一)。
无奈之二是国家对清洁能源的补贴自2015年起，到2017年年底拖欠应达到1500亿元，其中光伏补贴的缺口超过一半，且短期内无法解决缺口问题。光伏行业持续高速增长，考虑新能源发电补贴将持续20年，补贴金额每年叠加，欠补贴的缺口将越来越大，包袱将越来越重。
2017年初，为解决缺口，国家发改委、财政部和国家能源局联合发布了《试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》。绿证由国家可再生能源信息管理中心负责核发，每1000度绿电可获得一个绿证，核发后可在中国绿色电力证书认购交易平台出售，各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人均可认购，以此来分担国家对光伏及风电企业的补贴。然而绿证制度并非强制执行，而是采取自愿制度，由其他企业和个人决定是否购买，因此该制度还只是一个概念。
总之，光伏新政的实施确实可以减缓补贴缺口的加剧扩大(参见图二)，也可减轻并网消纳的巨大压力。
注：紫色区域为“531新政”后近三年新建规模减少导致的补贴需求减少的金额，但累计补贴缺口(红色区域)仍在扩大。其中蓝色虚线表示专用于补贴的可再生能源电费附加总额，随着发电量逐年增加收取的金额逐年增加。情境一的实线与蓝色虚线之间表示了每年新增的补贴缺口。另，由于各来源的数据不一致，也无法取得比较权威的数据，本图中数据仅是推测，仅作为趋势参考。
支持者寡，行业反应消极
行业对“531新政”支持者寡争议者众。支持者认为，政策的收紧代表着行业转型的开始。短期内行业一定会受到冲击，全球的产能大于市场需求，因此产品价格会下降，企业经营难度增加，但中长期来看，新政能够加速行业洗牌，淘汰落后产能，对于行业内本就以光伏平价上网为目标的龙头企业及技术研发能力较强的企业却是长期利好的，未来将更具有竞争力。
在协鑫、隆基、通威光伏三巨头关于“531新政”的电话会议中，保利协鑫CEO朱战军就表示，协鑫一直保持较大的研发投入，也有对未来的技术储备，技术进步和应用将能扭转部分不利局面，同时协鑫也有与央企的强强合作，因此新政的发布对协鑫来说是降负债，清资产的机会，影响不大。
而争议者则认为，新政与之前发布的文件有不一致不连贯的地方，令政府的公信力受到影响。而且，新政的发布稍过于仓促，之前没有充分征求行业意见，许多企业措手不及，未来大批光伏企业的倒闭不是由于技术落后或市场失败，而是源于政策的反复无常。
6月2日下午，可再生能源学会理事、光伏产业专家王斯成致函中国可再生能源学会光伏专委会，称政府发布“531新政”给人“朝令夕改”的感觉，使人们对于政府的信誉产生怀疑;新政对合规的分布式光伏项目随意取消补贴资格，严重损害了项目投资人的合法权益，更是对分布式项目中大量户用光伏项目的老百姓投资人的不负责;同时新政无视产业的发展，人为压制国内的市场规模，会造成产品滞销，工厂倒闭，大量裁员的后果，势必将会对我国光伏制造业造成很大冲击。
随后，各光伏媒体网站、行业专家、企业负责人也纷纷发文表态。6月6日上午，中国光伏行业协会组织10多个会员企业负责人与国家能源局座谈，寻求政策调整，虽然正面新闻稿已出，但行业争议声音不断，市场悲观情绪持续蔓延。
供应链承压，新政实施效应
“531新政”发布以来，时间点的规定导致大多光伏项目紧急叫停，产生许多商业纠纷，影响面很大。规模的大幅限制，对上中游光伏产品，如提纯晶硅、光伏组件、逆变器等需求大幅下跌。集邦咨询旗下新能源研究中心集邦新能源网EnergyTrend推测，这次的政策将使中国内需大幅下滑到29-35GW，并使全球光伏需求下跌到100GW以下水平，对供应链将造成极大压力，同时需求下跌势必会导致制造企业员工就业机会受到很大影响。
同时受到影响的还有扶贫项目中的光伏用户。部分扶贫项目在5月31日前备案但尚未并网，按照新政的意见无法安排今年内的分布式指标，因此不能被纳入补贴范围，只能等待明年的指标，按照下一年的电价执行。这部分受影响的贫困户的损失不小。根据初步统计，截至6月6日，仅山西一省初步统计，未被纳入补贴范围的使用各地扶贫贷款资金建设的村级扶贫分布式项目就有130MW之多。
受到新政的影响，光伏的未来充满不确定性，风险也增大。从市场来看，投资资金部分出逃，中小投资企业纷纷离场，对光伏行业的投资积极性显著下降。其中，平台型投资公司受影响最大，因其投资了许多为抢在630补贴降低节点前进场开始施工的项目,“531新政”的下发令此类公司感到措手不及，投资项目陷入进退两难的境地。
目前平均来看，光伏各个环节在当前成本降低20%左右即可实现平价上网。若国家继续提供补贴支持，实现平价上网并不需要很长的时间。可以期待，在未来3-4年内，光伏所有新增项目都可以实现发电侧平价上网，但平价上网面临的障碍不仅仅来自于技术和成本，体制的纠缠更是无法逾越的障碍。平价上网项目的基础是全部能并网消纳，或者全额卖给电网企业，或者全额就近消纳。“自发自用、就近消纳”作为优先选项，首先要找到好的用户，且在单一用户无法消纳电量的同时，能够允许对第二、第三用户进行供电，结算时需要当地电网提供服务。
新政的颁布和实施尽管能够刺激行业进行技术创新，继续降低成本，向无补贴模式进发，但由于其下发稍过于仓促，配套政策尚需时日完善并落地，众多成本稍微劣势及创新中的企业必定难以存活。在行业洗牌，大浪淘沙后留下的只是技术创新能力强，成本优势明显、拥有出色的技术储备与雄厚资产实力的少数龙头。但是，任何好政策的出台不是为了少数企业的胜出，而是应该照顾多数企业，淘汰少数的落后产能，避免行业过山车似的大起大落。
光伏政策之目标
光伏行业被赋予了很多的责任，如绿色生态、清洁供暖、光伏扶贫、能源普及、各种“光伏+”应用场景、光伏企业携手“走出去”、提升国际竞争力、推动全球能源转型等。光伏行业承载的责任重大，必须长期可持续发展，毋庸置疑。
光伏及新能源后续政策，既需要解决当前面临的棘手问题，又需要明确目标，将解决问题列入近期政策目标中去。
首要目标是彻底解决补贴拖欠问题，不应拿国家和中央政府信用做担保。世界各国，无论发达国家还是发展中国家，新能源发展的补贴金额有多有少，但补贴拖欠只在我国出现，而且越欠越多。一方面，会增加企业的应收账款、财务成本和投资的不确定性，严重影响企业的生存和发展;另一方面，长期补贴不到位，将透支中央政府的信用，让中央政策和新能源发展的信心蒙上阴影。
次要目标是彻底改变补贴机制，从计划经济模式下的分规模分指标，改为市场机制下的竞价补贴。世界各国新能源补贴机制大同小异，大多通过招标，在基本条件满足的前提下，竞价低者得之。
我国新能源发展，沿用了传统计划经济方法，定下年度规模大盘子后，按区块一层层切蛋糕，分指标。一方面，各地区为争取更大的蛋糕，不惜向上一层机构公关，就可能滋生寻租导致腐败;另一方面，企业为获得指标，不惜动用各方面资源，公关核心官员以拿到指标。新能源指标体系下，“指标”有了市场，“指标”成了商品，“指标”泛滥随行就市。
权力分配指标，指标有价格，分配指标的权力就有了价格，这进一步扩大寻租空间。沿用市场体系下的补贴机制，才能杜绝寻租机会，真正保护各级干部。
再次目标是有利于鼓励多元竞争、技术创新、降低成本，由市场去淘汰落实产能，而不是“急刹车”的政策逼一些企业离场。政策逼一些企业退出市场，会激发企业对多变政策的不满，继而对政府的不信任，甚至滋生厌恶心态。在政策环境稳定的条件下，由于技术落后，成本偏高，从竞争中淘汰出局，就无法怨天尤人。
最后，新能源政策应该相对稳定，给企业稳定的预期，不应该不断推出新政策。新政策不断出台，甚至以政策创新的名义，这将导致企业对未来失去判断，企业难以做出优化的决策和选择。
三条建议，解决根本问题
面对补贴资金缺口大、电网消纳存在瓶颈的硬约束条件，为了尽快实现光伏平稳地过渡到无补贴模式，根据以上光伏政策之目标导向，光伏以及新能源整体是否有更好的政策选项和安排，我们提出如下政策建议。
注：模型中，如果19年及以后新增电站全部采用“竞补”规则，各年“竞补”预算也从可再生能源电费附加中拨付(图中标蓝区域);剩余的电费附加额度(图中绿色虚线组成的区域)用于偿还累计缺口(红线区域);模型建议自2019年起，存量电站的补贴(紫色大框内区域)由“绿证+强制配合”解决。另，再次说明，图中数据仅作为趋势参考。
对现有集中式(领跑者和地面)及分布式的规模指标、分配方式及竞价模式，转变思路，改为根据可能的预算，量入而出，分配补贴金额，各省在补贴金额内由电站投资企业“竞补”。如果国家没有其他财政资金来源，仍可从可再生能源电费附加总额中提取(参见图三)。
国家对新增电站年度总补贴预算规模，可根据上年度各省装机规模、潜力、并网容量和消纳等情况，将总补贴预算按块块切蛋糕，各省根据国家的切块及省内配套补贴，由省内光伏电站投资企业竞争电价补贴。在满足电站建设和并网消纳基础标准的前提下，将补贴优先分配给度电所需补贴低的企业，从最低排序直至省内预算用完，确保补贴到位，不再有任何拖欠。
显然，无需补贴的企业始终能最先备案，不限制其规模。度电竞补低的企业将以更高的概率获得补贴并备案，从而，有限的补贴预算可以建设最大规模的电站，实现规模及效益最大化。
如此推行，一方面可将市场中建设成本高、资本实力弱、管理能力差的企业淘汰出局，竞争力强的企业才能最终获胜;另一方面，各级政府相关机构不再纠缠于分配指标，寻租机会消失。竞补低者得之，公开透明，童叟无欺。找市长没用，竞补低才有希望。
省内补贴预算亦可分成地面和分布式补贴预算两个部分。考虑分布式项目度电成本稍高，更需要补贴推动发展，但补贴的方式可以相同，即竞补低的优先获得备案和补贴，而无需补贴的始终最先备案。
分布式光伏无需额外的土地，有利于屋顶资源及空间的多重利用，应鼓励发展。政策层面应积极推广分布式市场化交易，扫除政策和体制障碍。
风电包括海上风电、光热、生物质发电等都可沿用这一机制，有利于技术领先、成本较低、管理高效的企业在市场上占先。无指标可分，“指标”市场消失，权力无需关进笼子中。
有人担心，这是否会引起新一轮的恶性竞争?一是从企业角度，企业自负盈亏，应该相信企业会理性决策;二是从政府角度，可限定企业准入条件，设一定的门槛，如资本金等;三是从监管角度，如果竞补成功后备案项目未能按时建设完成，企业将进入失信名单，限制其以后参与竞补。
所以，只要政策设计得当，短期偶尔的恶性竞争可能会存在;长期来看，新增电站投资，一定由成本管控好，技术水平高、资金实力强的企业主导。企业会寻找光照条件好、就近消纳易、屋顶或土地租金廉、地方税金少、供应性价高、资金成本低、营商环境佳的地方进行选择和投资。考虑投资企业竞争压力大、利润微薄，地方政府为了能源转型、绿色生态和税收增加，应该会和投资企业联手，帮助企业控制成本，而不至于中途变卦，一旦电站建成，随意增加各种税费和租金。
至2017年12月底，全国存量光伏发电装机规模已超过130GW，这些电站还需要连续补贴15-20年。随着电站建设每年的叠加，每年补贴的总额也在累积，预估20年后才到补贴的峰值(参见图二的补贴缺口)。在每年收取的可再生能源电费附加金额增长缓慢的情况下(参加图二的蓝色虚线)，补贴欠账越来越多，包袱越来越重。“531新政”只是稍微减轻，不治标更不治本(参见图二中新政减少的补贴金额)。解决存量电站的补贴，可行的办法只有推行电力绿色证书及火电企业新能源强制配额相结合，化解补贴资金捉襟见肘之窘境(参见图三)。
绿证市场比起碳市场更具现实性和可操作性，与火电企业强制性的可再生能源配额配合，存量光伏电站企业通过出售电力绿色证书得到收入，全面替代国家承诺但需漫长等待的补贴。
目前已进行的绿证市场交易中存在两大问题，一是尚未强制实行可再生能源的配额制，完全依靠企业的环保意识、责任意识，其象征意义大于实际意义，绿证市场很难有所发展。三部委已提出将在2018年适时启动绿证配额及强制交易，进一步完善绿证交易机制。就目前新能源补贴缺口巨大的约束下，应当及早启动“两政”叠加。二是风电、光伏绿证认购比例严重失调，光伏绿证竞争力差，许多光伏企业不愿意降低对价，导致销售量远低于风电绿证。
在 “531新政”下，光伏企业应当把握好绿证的机会，平衡价格与绿证销售数量之间的关系，取代补贴需求。在将来绿证强制规范中，在配额里对风电和光伏分别设定比例，增加光伏绿证的销售。
国际上，绿证交易已成为一套成熟的、灵活的清洁能源市场机制，它不仅可以通过对发电企业进行配额考核，还可以考核售电企业的绿色电力出售情况，由市场化机制将补贴压力转移给煤发电企业及用电终端。需要明确的是，可再生能源配额及绿色证书应该也必须直接量化给发电企业，如果按“块块”分配，企图通过各级政府的行政手段，可能既扭曲交易市场，又滋生寻租机会。
有人怀疑，是否会大幅增加火电企业的转型成本，并最终由消费者买单?根据现有风电、光伏、光热、生物质等新能源发电补贴的存量规模，每年预计需要1000-1200亿元的补贴，这一补贴规模转嫁到绿证交易，确实会增加火电企业成本，但由于价格传导机制不灵，转嫁到消费者身上去的比例较小。
在新一轮的煤炭“去产能”过程中，煤炭价格上涨，火电企业发电成本急剧上升，同时火电机组发电小时并没有同比例上升，增加部分也可能因为电力直接交易，利润收窄，火电行业整体利润下滑，甚至再度亏损。在这样的背景下，强制配额及绿证交易一定会受到新能源规模配比比较低的火电集团的抵制，征求意见稿通过的难度比较大。
是否有有效的解决办法?在电力市场尚未完全放开，价格传导机制不畅的现实下，建议在煤炭“去产能”中，放宽煤炭规模，推动煤炭价格下滑，降低火电企业发电成本，这足以弥补强制配额与绿证交易带来的成本上升，将存量可再生能源补贴的压力转移到煤炭行业，同时有利于促进火电企业逐步淘汰老旧机组，投资更多的新能源项目。
通过配比的绿色证书销售收入取代国家承诺的补贴，光伏电站投资企业是否会抵制?一方面，电站投资的模型是按照国家承诺的补贴金额测算的，但久拖难以到位的补贴、财务成本的增加以及融资难度加大带来的窘境已经让不少电站企业难以为继;另一方面，国家可以设计好配额规模，以影响绿色证书的交易价格，让电站企业绿色证书销售收入接近于承诺的补贴金额。
关键是，绿色证书的销售收入可以即刻进账。在绿色证书期货市场机制下，电站企业甚至可以提前卖出以提早获取收入。在电站企业绿色证书销售的平均收入接近承诺补贴金额的情况下，通过绿色证书替代补贴应该不会收到电站企业的反对和抵制。
预计到2017年底，存量新能源电站尚有1500亿左右的补贴欠款，有些长达4年之久，广大新能源投资企业面临现金流困难和经营压力。而现有可再生能源电费附加预计的收入，每年预计可征收800亿元以上，并逐年增加，也就是说，财政收取的这部分电费附加可以在3年左右全部解决历史遗留下来的欠补(参见图三)。三年后收取的电费附加，可以用于追加新增电站的补贴总额，促进新能源行业高效率发展和能源转型。
采取补贴预算制，衔接政策
总体而言，“531新政”出台稍急，让企业和行业无所适从。虽然在一定程度上缓和并网消纳难、补贴欠款太多等问题，但对行业的影响是弊大于利的。6月11日，国家发改委价格司表态，已经备案的项目仍然执行“630”期限，时间点上有所缓解;另外，与光伏企业负责人座谈会后，国家能源局高层表态，将大力推进分布式市场化交易，推动减轻企业负担，抓紧可再生能源电力配额制度的落地实施，多措并举扩大消纳等，但既没有时间点又没有目标指标，也没有任何保证，对光伏企业而言，感觉是远水解不了近渴。
我们认为，根本解决问题的途径是，走出传统计划经济分指标控规模的模式，根据财力可能，量入为出，采取补贴预算制，由电站投资企业定期竞补，度电补贴竞低者得之，如此游戏规则重新调整，可以在预算硬约束下，建设最大可能规模的光伏电站。竞补规则及排序，让光伏电站补贴及备案置于阳光下，从机制上消除了任何形式的指标交易和寻租，解决新增电站种种问题。
通过绿色证书市场交易及可再生能源强制配额可解决存量电站二十年期内年年不断的越来越重的补贴，高层需痛下决心，排除干扰，确保在2018年年内推出“两政”政策。
现有约1500多亿的新能源欠补，可再生能源电费附加的收入可以在3年左右全部清算完成。3年后，新能源行业即可步入无补贴欠账、及时补贴时代。新技术新模式、低成本高效率企业将不断涌现，分规模及分指标腐败被分补贴金额替代，新能源企业将进入良性持续发展轨道。
光伏行业，包括整个新能源行业，同时面临并网消纳难的问题。各地都存在弃光弃风弃水现象，西北、华北和东北地区比较严重。如果并网消纳问题没有很好的解决，仅仅解决了补贴机制，大规模发展可再生能源的动力和愿望仍然会落空。就并网消纳制约问题，参考发达国家的经验，我们认为扭转现状就要改变机制，改变了机制，问题不难解决，我们将在下一篇文章中专门讨论解决方案。
光伏行业发展的目标是清晰的，约束条件越来越苛刻，未来大有可能越来越被动。产业政策的设计应该走出传统计划经济的窠臼，学习其他国家的机制和经验，量入为出，发挥市场机制基础作用，可以标本兼治现有的约束条件和制约障碍，推动光伏企业健康稳健的发展，以实现行业目标,进一步推动能源转型。
