文/阳光时代律师事务所公司与投融资业务部 郭琳芳 李亚奇
一、案情简述
2016年，甘肃省渭源县农牧林业局(以下简称“县农牧局”)认定甘肃省路桥公路投资有限公司(以下简称“路桥公司”)未办理草原征占用手续，擅自使用12.5755公顷其他草地，上述行为属于非法占用草原的行为，并作出责令停止占用草原、限期拆除设施及罚款30余万元的行政处罚。县农牧局向当地法院申请强制执行该行政处罚决定。
当地法院经审查后认为，根据《草原法》及国务院颁布的《土地利用分类标准》、最高人民法院《关于破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题》司法解释第七条等相关规定，草原是指天然草地和人工草地，而其他草地应归类为未利用地。办理征占用手续的草地应为草地天然牧草地和人工牧草地，而本案涉及的草地属其他草地，归类为未利用地，对归类于未利用地的其他草地是否依照使用草原的规定前置审核尚无法律规定。法院最终认定县农牧局的处罚适用法律错误，并裁定对该行政处罚决定不予强制执行。
西北地区的光伏项目大多会涉及草地，笔者日前办理光伏项目并购业务时也遇到了类似问题：国土部门认定为未利用地中的“其他草地”，而当地草原主管部门认定为干旱性荒漠草原。国土部门和草原主管部门对同一宗地的性质认定不一致。笔者就此咨询当地省级草原主管部门，省级草原主管部门答复项目如果占用的是干旱性荒漠草原，就应当办理草原征占用手续，但具体办理程序要咨询当地草原主管部门。当地草原主管部门则认为如果是未利用地中的“其他草地”的，无需办理草原征占用手续，但该部门不会出具任何书面意见或说明材料。
“其他草地”究竟属于可以直接使用的“香馍馍”，还是需要办理草原征占用手续的“烫手山芋”，项目公司面对“其他草地”该何去何从?
二、法律分析
◆ 征占用草原须办理相关审批手续
我国《草原法》第三十八条规定：进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原;确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。
农业部2014年颁布的《草原征占用审核审批管理办法》，则对建设工程征用或使用草原的审批权限做了具体规定。《办法》第六条明确征用、使用草原超过七十公顷的，由农业部审核;征用、使用草原七十公顷及其以下的，由省级人民政府草原行政主管部门审核。
因此建设工程若确实需要占用草原的，应当办理草原征占用手续，并报具有审批权限的草原主管部门审核。
◆ 需办理草原征占用手续的草原类型
究竟哪些类型的草原应当办理草原征占用手续呢?我国《草原法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动，适用本法。本法所称草原，是指天然草原和人工草地。”
最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》(法释〔2012〕15号)第七条明确：“本解释所称‘草原’，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。”
根据上述规定，需要办理草原征占用手续的草原范围主要包括天然草原和人工草地两大类，而其他草地是否应当归类为草原，法律并未明确规定。
◆ 其他草地的定义
依据中华人民共和国国家标准GB/T21010-2017《土地利用现状分类》(详见下表)，“其他草地”是指树木郁闭度<0.1，表层为土质，不用于放牧的草地。按照《中华人民共和国土地管理法》的土地性质分类，天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地属于农用地，而其他草地则属于未利用地。
《土地利用现状分类》草地分类
综上，现行法律法规对于“其他草地”是否应当办理草原征占用手续确无明文规定。通过对比《草原法》和《土地利用现状分类》，《草原法》规定的草原范围是天然草原和人工草地，不包含“其他草地”。而《土地利用现状分类》其将天然牧草地和其他草地作为两个独立的二级分类，并将其他草地划入未利用地而非农用地范畴，也意味着其他草地与天然牧草地存在区别。
依据我国土地管理相关规定，建设项目占用未利用地或农用地的，办理程序和繁简程度都有很大区别。占用未利用地的可直接办理建设用地手续，而占用农用地的需办理“农用地转用”手续后，方可办理建设用地相关手续。
三、律师建议
我国《草原法》第六十五条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。
根据上述规定，一旦建设项目被认定为非法占用草原，不仅会对项目本身合法性产生影响，更有甚者会被追究刑事责任。基于法律法规无明确规定以及实务中各地对“其他草地”手续办理的理解不一的实际，建议新能源的项目业主或投资方在开展项目前期工作或者收购项目时，尽量要求草原主管部门提供书面文件，确认项目占用“其他草地”不存在法律障碍，不需要办理草原征占用手续，以规避相应用地风险。
